海南省規(guī)劃展覽館

自然資源部總規(guī)劃師

尊敬的李強副省長、呂志成市長、秦海翔副部長、楊保軍理事長，尊敬的吳志強院士、王建國院士、段進院士，各位專家、各位來賓，女士們、先生們，大家上午好！

時值2025中國城市規(guī)劃年會在沈陽隆重開幕，我受自然資源部關(guān)志鷗部長委派參加此次會議。我謹(jǐn)代表自然資源部，向年會的召開表示最熱烈的祝賀！向遠(yuǎn)道而來的各位專家學(xué)者、業(yè)界同仁以及所有關(guān)心和支持規(guī)劃事業(yè)的朋友們，表示最誠摯的歡迎和衷心的感謝！

自2018年機構(gòu)改革以來，經(jīng)過七年努力，自然資源部按照黨中央賦予的“兩統(tǒng)一”職責(zé)，縱深推進“多規(guī)合一”改革，大幅提升城市規(guī)劃建設(shè)治理水平，城市治理效能不斷增強，盲目擴張“攤大餅”問題有效遏制，“大城市病”明顯緩解。2015年中央城市工作會議指出的許多城市病得到很大程度的解決，這和所有規(guī)劃同仁的努力是分不開的。

自然資源部堅持把習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明、自然資源工作、城市工作等方面重要論述作為新時代新征程自然資源工作的根本遵循，加強司局融合、部局融合、部門融合、部省融合，持續(xù)發(fā)力推動自然資源管理和國土空間規(guī)劃等八件事。今年1月15號自然資源工作會議召開，中國城市規(guī)劃學(xué)會公眾號轉(zhuǎn)發(fā)了新聞稿，在此我向大家簡要匯報一下。八件事包括堅決守住守牢18億畝耕地紅線、增強戰(zhàn)略性礦產(chǎn)保障能力、加快海洋強國建設(shè)、堅決打好“三北”工程攻堅戰(zhàn)、推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)、全面提高抵御自然災(zāi)害風(fēng)險綜合防范能力等等。

在規(guī)劃方面，一是強力推動“一張圖”建設(shè)，落實習(xí)近平總書記“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”的重要指示，構(gòu)建“一張圖、一套數(shù)、一個平臺”的管理體系，以夯實底座、規(guī)劃上圖、管理上圖、應(yīng)用鏈接為重點組織建設(shè)，真正讓規(guī)劃活起來、把資源管起來、讓大家用起來。

這里向大家補充說明，我們要繼續(xù)深化自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)，來適應(yīng)新的工作需求。過去我們做城市規(guī)劃，從土地使用現(xiàn)狀到產(chǎn)權(quán)關(guān)系，調(diào)查、分析、多方案比較，過程中耗費了大量人工，而且還存在誤差。我還記得當(dāng)年北京25片歷史街區(qū)保護規(guī)劃時，組織大量實習(xí)學(xué)生挨家挨戶對歷史地區(qū)房屋權(quán)屬開展調(diào)查，那個階段我們開始在規(guī)劃中重視產(chǎn)權(quán)的研究，是一個很重要的進步，但是技術(shù)條件并沒有保障。而今天，作為自然資源管理的部門，我們希望在國家的自然資源和國土空間管理上能夠邁一個新臺階，未來我們希望能夠在一個開放的自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”上，開展土地使用現(xiàn)狀調(diào)查、標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)權(quán)權(quán)屬信息歸集、規(guī)劃分析、多方案比較，直到形成規(guī)劃決策，以及規(guī)劃實施評估監(jiān)測，全過程都能夠在“一張圖”系統(tǒng)上實現(xiàn)。這“一張圖”要貫穿國家到省、市、縣甚至到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各級空間治理，用共同的數(shù)據(jù)來進行規(guī)劃的編制和實施管理。目前，我們著力開展這方面工作，特別是在過去互聯(lián)網(wǎng)版和內(nèi)網(wǎng)版的基礎(chǔ)上，研發(fā)政務(wù)外網(wǎng)版的“一張圖”，希望未來各級政府可以共用“一張圖”“一套數(shù)”來研究管理工作，來管理好自然資源，做好國土空間開發(fā)保護。上半年重慶、下半年浙江、陜西、四川等省已開展試點，我們也會及時向大家報告成果，通過各種媒體向大家報告進展，讓大家能掌握國土空間規(guī)劃向縱深推進的過程中有哪些可以發(fā)揮技術(shù)特長的機會。

二是提高要素的科學(xué)配置和精準(zhǔn)保障能力，部署開展國土空間規(guī)劃實施評估試點工作，印發(fā)《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程（2025年修訂版）》，在今年5月自然資源部例行新聞發(fā)布會上也向大家報告了2025年修訂版不同于第一版的主要內(nèi)容。

三是構(gòu)建“1+N”專項規(guī)劃體系，更好地協(xié)同水利、交通、住建等部門。“1”是國土空間總體規(guī)劃，“N”是各部門涉及到土地和空間利用的專項規(guī)劃，要形成工作合力。我們指導(dǎo)各地依據(jù)城市國土空間總體規(guī)劃，編制專項規(guī)劃，銜接、核對、納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，有效支撐各部門合理用地需求的落實落地，加強國土空間規(guī)劃和用途管制的改革創(chuàng)新。

就在7月，黨中央時隔十年再次召開中央城市工作會議，本月還印發(fā)了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》。會議強調(diào)，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段，要求以建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標(biāo)，當(dāng)前和今后一個時期城市工作要認(rèn)真踐行人民城市理念，特別是五個更加、七個著力要求我們轉(zhuǎn)變城市工作的理念、方式、方法，明確了城市規(guī)劃工作努力的方向。全國的規(guī)劃隊伍要加強系統(tǒng)學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會新時期城市工作的目標(biāo)和任務(wù)，要深入思考“現(xiàn)代化人民城市”，“什么是現(xiàn)代化？”“什么是人民城市？”，全面提高規(guī)劃工作的主動性、系統(tǒng)性、前瞻性，創(chuàng)造性地貫徹中央城市工作會議精神。特別是結(jié)合對兩個重要背景的認(rèn)識，加強對規(guī)劃作用和地位的理解。

一是我國新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大背景。2024年底我國的城鎮(zhèn)化水平已達67%，較1978年改革開放初期城鎮(zhèn)化起步階段的17.9%、2000年的36.2%、2010年的49.7%，城鎮(zhèn)化已經(jīng)進入新的階段。吳志強院士曾經(jīng)專門分析總結(jié)了世界范圍不同國家城鎮(zhèn)化水平達到50%時，城市共同面臨的挑戰(zhàn)，這就是城市發(fā)展的規(guī)律。2015年中央城市工作會議召開，提出“一個規(guī)律、五個統(tǒng)籌”的重要論斷。鄒德慈院士生前曾經(jīng)在落實中央城市工作會議精神的座談會上講，中央城市工作會議最重要的一條要求就是“要認(rèn)識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律”。認(rèn)識這個規(guī)律，需要所有的城市研究和規(guī)劃工作者在工作中高度重視，付出努力，因地制宜地將城市發(fā)展規(guī)律的點滴認(rèn)識積累起來。在這一點上，我們有非常長的路要走。同時我們要高度關(guān)注我國中長期發(fā)展的特點，習(xí)近平總書記在2020年11月1日《求是》雜志上發(fā)表《國家中長期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》的重要文章，特別強調(diào)要完善城市化戰(zhàn)略，因地制宜推進城市空間布局形態(tài)多元化，這對我們做好城市規(guī)劃工作來說是非常重要的指引。實際上這也是關(guān)于我國城鎮(zhèn)發(fā)展歷史階段的重要判斷。我們要深入研究存量提質(zhì)增效階段城市規(guī)劃要著力解決的問題，這與城鎮(zhèn)化率17.9%、36.2%、49.7%等不同時期所要解決的問題有所不同，工作條件也不一樣，體制、機制也存在巨大差別，需要我們改革創(chuàng)新機制，同時要依據(jù)規(guī)劃，去推動城市的高質(zhì)量發(fā)展。

二是黨的二十屆三中全會進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的大背景。我們要深刻認(rèn)識中國式現(xiàn)代化的含義。中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，規(guī)劃需要跳出原來狹義的城市，站在“多規(guī)合一”改革創(chuàng)造的全域統(tǒng)籌城市-鄉(xiāng)村、城市-區(qū)域、陸地-海洋、地上-地下空間的高度，分析、研究、規(guī)劃城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間與生態(tài)空間之間的系統(tǒng)關(guān)系。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求，城市規(guī)劃不再僅是對城市的規(guī)劃，而是城鄉(xiāng)一體、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的規(guī)劃，去引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局。開放是中國式現(xiàn)代化的鮮明標(biāo)識，因此，我們在規(guī)劃工作中間要加強對城市群、都市圈以及世界城市的廣泛深入研究，特別要通過新的技術(shù)條件加深對其中規(guī)律性內(nèi)容的研究。發(fā)展全過程人民民主是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，因此要求規(guī)劃能夠堅持以人民為中心，完善中國特色的公眾參與國土空間規(guī)劃的制度。毫無疑問，擺在我們所有規(guī)劃人面前的大量重要命題還有待于系統(tǒng)思考、破解。在理論和實踐層面，我們要共同努力，改革創(chuàng)新，探索挖掘更多符合中國發(fā)展實際的城市發(fā)展規(guī)律，指導(dǎo)我們在規(guī)劃工作中，提高水平，做高質(zhì)量規(guī)劃。

近期，規(guī)劃行業(yè)已經(jīng)全面掀起學(xué)習(xí)中央城市工作會議精神的熱潮，中國城市規(guī)劃學(xué)會、《城市規(guī)劃學(xué)刊》等重要刊物、武漢等各地規(guī)劃自然資源部門已組織眾多專家開展這方面的研討。各位專家學(xué)者已就如何通過高質(zhì)量的城市規(guī)劃促進國家現(xiàn)代化目標(biāo)發(fā)表了各自的真知灼見，大家有堅定的信心希望城市規(guī)劃在推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有作用。規(guī)劃工作者要繼續(xù)深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會中央城市工作會議精神，自覺踐行以人民為中心的發(fā)展思想，特別針對如何實現(xiàn)城市動能轉(zhuǎn)換，如何更好地、全面地、持續(xù)地改進人居環(huán)境，如何增強來城市和鄉(xiāng)村的安全韌性，如何能夠讓城市和鄉(xiāng)村保護好、傳承好歷史文化，要加強研究，繼續(xù)貢獻智慧。我們也會在工作中認(rèn)真吸納好的建議。

當(dāng)前，“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃體系已基本形成。全國省市縣國土空間總體規(guī)劃完成批復(fù)，進入全面實施階段。在過去兩年中，重要區(qū)域（流域）國土空間規(guī)劃如長江經(jīng)濟帶-長江流域、京津冀、黃河流域的國土空間規(guī)劃已獲國務(wù)院批復(fù)實施，還有一些重點城市群、都市圈國土空間規(guī)劃正在編制報批中，我們得到國家發(fā)改委等兄弟部委的大力支持，逐步在優(yōu)化城鎮(zhèn)體系方面形成新的工作格局。在加強城市調(diào)查監(jiān)測方面，我部發(fā)布了一項重要標(biāo)準(zhǔn)《城區(qū)范圍確定規(guī)程》，通過該標(biāo)準(zhǔn)可以在統(tǒng)一的空間尺度上確定城市的范圍。大家知道，以前國內(nèi)國際對中國城市的研究，首先面臨是無法界定城市功能實體的地域范圍，國際上的學(xué)者普遍為中國的城市到底是什么而感到費解。通過《城區(qū)范圍確定規(guī)程》，可以更為統(tǒng)一確定城市國土空間的邊界、布局和結(jié)構(gòu)，有助于對城區(qū)范圍及其內(nèi)部的變化有縱向、橫向的比較。此外，一系列重要的國土空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)也在研發(fā)中，希望大家能夠積極參與完善標(biāo)準(zhǔn)體系的工作�？傊�，希望大家學(xué)習(xí)落實中央城市工作會議精神，能夠鼓足信心，鼓足干勁，把握歷史機遇，持續(xù)深化“多規(guī)合一”改革，不斷提高城市研究的水平，提高城市規(guī)劃的科學(xué)性。

一是落實好主體功能區(qū)戰(zhàn)略與制度。發(fā)揮其對優(yōu)化城市體系的重要作用，使城市的發(fā)展合乎資源環(huán)境承載能力。健全同宏觀政策和區(qū)域發(fā)展高效銜接的土地管理制度，科學(xué)配置空間要素，優(yōu)先保障主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重大項目合理用地，使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間。

二是要高度重視自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)。“一張圖”建設(shè)本質(zhì)是持續(xù)推進自然資源綜合改革，在“一張圖”上實現(xiàn)從調(diào)查、分析、多方案比較到實施評估的規(guī)劃全過程。有了越來越有利的信息化、智慧化數(shù)字生態(tài)環(huán)境，規(guī)劃行業(yè)的變革是必然趨勢，規(guī)劃工作者要加強學(xué)習(xí)、主動適應(yīng)。

三是不斷強化國土空間總體規(guī)劃地位和作用，要充分發(fā)揮總體規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和底線約束作用，進一步提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平。

四是協(xié)同編制各類專項規(guī)劃，在當(dāng)前已完成批復(fù)的市縣國土空間總體規(guī)劃這個“1”的基礎(chǔ)上，動員、聯(lián)合各方力量構(gòu)建“1+N”的規(guī)劃工作格局，形成推動經(jīng)濟社會發(fā)展的工作合力。目前，多個省市已經(jīng)結(jié)合“一張圖”上開展了項目智能化推演的工作，形成不少好的成果，并逐步構(gòu)建起國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。

五是持續(xù)深化詳細(xì)規(guī)劃改革。強化城市規(guī)劃的管控和引導(dǎo)作用，我部將加強宏觀指導(dǎo)，支持市縣政府結(jié)合各自實際，依法依規(guī)組織編制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃，探索分層編制、動態(tài)維護的詳細(xì)規(guī)劃實施管理機制，在“一張圖”上促進國土空間規(guī)劃更好發(fā)揮資源配置、要素保障的重要作用，適應(yīng)存量時代內(nèi)涵式發(fā)展的需求。

六是進一步推動城市規(guī)劃與土地政策的融合創(chuàng)新，加強規(guī)劃和用地政策供給。過去不到兩年內(nèi)，我部先后出臺了《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引（2023版）》《城中村改造國土空間規(guī)劃政策指引》《關(guān)于進一步加強規(guī)劃土地政策支持老舊小區(qū)改造更新工作的通知》《平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃與土地政策指引》四個政策指引，為地方因地制宜制定政策、開展實踐提供接地氣、有操作性的制度保障�！度珖鴩�土空間規(guī)劃綱要（2021-2035）》里確定了“規(guī)劃政策指引”的新工具，使我們在嚴(yán)格的法律規(guī)定和復(fù)雜多樣的地方實踐之間，不斷地把各地探索出來的經(jīng)驗提煉成更有方向性、適應(yīng)性的“規(guī)劃政策指引”，支持各地在實踐中創(chuàng)新政策工具，用好政策工具，服務(wù)地方的可持續(xù)發(fā)展。

我和同事在交流中發(fā)現(xiàn)，許多規(guī)劃工作者對這些重要的“規(guī)劃政策指引”仍然不很了解。一方面大家希望自然資源部加強在規(guī)劃和土地政策方面的政策供給，打開盤活存量空間資源的政策卡點堵點；另一方面不少人對這些已經(jīng)公布的政策內(nèi)容并不了解。例如，做歷史保護和城市有機更新的同志，都知道泉州中山路的鑲牙式保護，有人會提到土地政策能不能再靈活一點，實際情況是，開展鑲牙式保護，那么這些對象的產(chǎn)權(quán)大概率是分散的，自然資源部權(quán)益司創(chuàng)新工作機制，提出了“分散產(chǎn)權(quán)，打包管理”的方式，比如說有20顆“牙”，現(xiàn)在就不需要做20次“手術(shù)”，辦20次手續(xù)，而是進行權(quán)屬整合后的一次辦理，這就大大節(jié)省了市場主體的精力，提高了有關(guān)行政審批的效能。還有業(yè)主主動保護文物建筑、歷史建筑時如何進行建筑面積補償，有開發(fā)商將開發(fā)的公共空間和設(shè)施無償交給政府使用時，可以得到相應(yīng)的面積補償，這些政策已經(jīng)在這四個“規(guī)劃政策指引”里有所體現(xiàn)，而且這些重要工具兩年前就有了。

未來，我們要進一步加強融合，共同研究問題，把這些原來長期困擾城市規(guī)劃實施的政策障礙克服了。同時，大家要盡快了解我部供給的有關(guān)政策，成為政策的主動使用者、建議者和完善者，這是規(guī)劃建設(shè)、治理、融合水平提升的重要體現(xiàn)。懇請大家在方面能給予更多關(guān)注，特別在規(guī)劃專業(yè)教育中要增加這方面內(nèi)容。明年全國大學(xué)生國土空間規(guī)劃設(shè)計競賽準(zhǔn)備在湖南長沙舉辦，將會請所有參賽學(xué)校（現(xiàn)在參賽的大學(xué)已經(jīng)從最初20多所發(fā)展到現(xiàn)在超過100所）在規(guī)劃設(shè)計里面，把對土地政策的了解和主動運用，變成規(guī)劃設(shè)計的重要內(nèi)容，避免規(guī)劃和土地政策兩張皮。目前，我們也在開展《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引（2023版）》的評估，并研究制定2025版政策指引。今年以來，自然資源部在十個經(jīng)濟挑大梁省開展包片蹲點，工作組由司局長帶隊，駐現(xiàn)場半年，深入了解了地方在經(jīng)濟發(fā)展中的需求和政策卡點，部長每周六組織研究地方反映的問題。在這個過程中，形成了很多非常好的有接地氣的政策，我們也借這個機會其中有關(guān)規(guī)劃與土地政策的相關(guān)內(nèi)容，及時補充形成2025版的《高質(zhì)量推進城市更新的規(guī)劃和土地政策指引》。

這里也給規(guī)劃界同仁帶來個好消息。《關(guān)于開展第一屆全國優(yōu)秀國土空間規(guī)劃獎評選工作的通知》近日印發(fā)。該獎是國務(wù)院批準(zhǔn)的我國國土空間規(guī)劃領(lǐng)域最高獎項，包括國土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃，以及規(guī)劃管理創(chuàng)新實踐、規(guī)劃數(shù)智化與技術(shù)創(chuàng)新實踐、規(guī)劃理論和學(xué)科建設(shè)創(chuàng)新實踐等六大領(lǐng)域。歡迎各位規(guī)劃同仁帶著自己的優(yōu)秀成績積極踴躍參加。

同志們，面向新時代、新征程，自然資源部將和兄弟部委一起完整準(zhǔn)確全面貫徹中央城市工作會議、以勇于改革、勇于創(chuàng)新、求真務(wù)實的工作作風(fēng)，團結(jié)、融合各方力量，為現(xiàn)代化人民城市建設(shè)貢獻規(guī)劃力量。特別希望所有的規(guī)劃同仁能夠團結(jié)一致，牢記規(guī)劃前輩的囑托，繼續(xù)傳承為人民服務(wù)的價值觀，求真情況、講真道理、做真規(guī)劃，向黨中央、向人民群眾、向全社會交出一份合格的答卷！

祝愿這次會議圓滿成功，謝謝大家！

*根據(jù)現(xiàn)場講話整理，已經(jīng)專家審閱