海南省規(guī)劃展覽館

“糧食安全是“國之大者”，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。海南省堅決貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于耕地保護系列重要指示批示精神，在做好自然資源要素保障的同時，堅持最嚴(yán)格耕地保護制度，嚴(yán)守耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線。

一是落實保護規(guī)劃和保護目標(biāo)任務(wù)。在海南省國土空間總體規(guī)劃中，將我省721.75萬畝耕地保有量目標(biāo)和644.89萬畝永久基本農(nóng)田保護任務(wù)帶位置分解到各市縣，明確保護責(zé)任主體，確保守牢耕地保護紅線和糧食安全底線。

二是耕地保護政策制度體系持續(xù)完善。修訂《海南自由貿(mào)易港土地管理條例》，設(shè)立耕地保護專章；修訂《海南省新增耕地調(diào)查認(rèn)定技術(shù)規(guī)范（試行）》，建立了更加嚴(yán)格的新增耕地認(rèn)定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；出臺《違法違規(guī)占用耕地與補充耕地指標(biāo)掛鉤管理實施細(xì)則（試行）》和防控耕地“非糧化”《工作指引》等，耕地保護政策制度體系更加完善施。

三耕地保護意識不斷加強，責(zé)任逐漸壓實。各市縣黨委政府抓耕地保護目標(biāo)堅定、措施有效，在耕地保護有關(guān)田長責(zé)任制落實、補充耕地墾造、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)、經(jīng)費保障、宣傳教育等工作上持續(xù)發(fā)力，耕地保護黨政同責(zé)意識、主體責(zé)任意識、紅線底線意識不斷加強。在全省建立了市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村全覆蓋的三級田長機制，并上線運行了“海南省田長制監(jiān)測監(jiān)管信息系統(tǒng)”，將耕地保護任務(wù)目標(biāo)和永久基本農(nóng)田帶位置下達到各級責(zé)任田長，實現(xiàn)了一部手機巡田、反饋信息、督導(dǎo)督辦，有力強化了“非糧化”“非農(nóng)化”問題早發(fā)現(xiàn)、早制止機制。目前全省注冊田長用戶數(shù)4000余人。

四是嚴(yán)格落實耕地占補平衡。持續(xù)開展集中連片造大田，去年以來，推動市縣陸續(xù)實施的補充耕地項目280個，涉及補充耕地指標(biāo)4萬余畝、水田面積8萬余畝。其中已備案入庫項目120個，新增耕地數(shù)量1.24萬畝，水田面積2.76萬畝。截至2024年5月底，全省補充耕地指標(biāo)庫結(jié)余指標(biāo)耕地數(shù)量2.0萬畝、水田規(guī)模3.3萬畝。

五是探索建立“海南耕地電子身份證（二維碼）”機制，全面推行耕地保護全社會監(jiān)管。以國家?guī)�位置下達的永久基本農(nóng)田和耕地保護范圍為基礎(chǔ)耕地地塊編碼單元，融入耕地產(chǎn)生、滅失、變更等各類屬性信息，實現(xiàn)了對全省742.30萬畝耕地保有量（含644.98萬畝永久基本農(nóng)田）按照空間唯一性進行統(tǒng)一編碼，生成了613630個耕地地塊電子身份證，并將編碼數(shù)據(jù)成果全部納入耕地電子身份證（二維碼）應(yīng)用小程序系統(tǒng)中。目前，已結(jié)合全省耕地權(quán)屬單位情況，生成4119個村級單位二維碼，并將其發(fā)到相應(yīng)的村委會、國有農(nóng)林場等土地權(quán)屬單位。這些單位可以通過掃描村級單位二維碼，有效管理其下轄的耕地地塊，實現(xiàn)一碼管耕地。群眾用一部手機微信掃碼即可查看耕地特別是永久基本農(nóng)田范圍、位置，可以在線舉報問題、咨詢政策，然后各級田長分類分級處置，將政府管理、群眾監(jiān)督力量統(tǒng)一起來，強化耕地全社會責(zé)任意識。

一、堅持規(guī)劃引領(lǐng)，落實國土空間用途管制要求。規(guī)劃的節(jié)約是最大的節(jié)約，加強規(guī)劃引領(lǐng)和用途管制，是推動耕地保護和資源節(jié)約集約利用的基礎(chǔ)。我市結(jié)合國土空間總體規(guī)劃編制，科學(xué)劃定了生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，全面落實耕地保護和節(jié)約集約用地要求。一方面，堅持集中連片造大田，實行耕地保護“一張圖”管控，加強宜耕后備資源調(diào)查分析，統(tǒng)籌劃定補充耕地后備資源區(qū)，推動墾造水田和撂荒耕地整治、恢復(fù)耕地和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田統(tǒng)籌實施建設(shè)成果共用共享，協(xié)調(diào)解決耕地空間和林地空間之間的沖突矛盾，科學(xué)開展耕地墾造項目包裝設(shè)計，推動耕地連片化、規(guī)模化和高效化利用。另一方面，在規(guī)劃目標(biāo)范圍內(nèi)嚴(yán)控建設(shè)用地總量與增量，提升土地資源配置效率，引導(dǎo)工業(yè)項目向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、住宅向社區(qū)集中，形成科學(xué)、適度、有序的國土空間布局。

二、創(chuàng)新墾造機制，推動墾造模式轉(zhuǎn)型升級。一是試點先行。面對耕地占補這個制約項目報批、影響經(jīng)濟發(fā)展的“卡脖子”問題，我市于2021年提出拓展補充耕地途徑，試點探索引進社會資本參與耕地墾造項目建設(shè)。在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，于2021年12月印發(fā)出臺《關(guān)于大力推進土地整治項目的實施意見》，建立健全引入投資主體的市場化機制、指標(biāo)交易和價格動態(tài)調(diào)整的激勵機制、政企村三方的共贏機制，重點實施“政府主導(dǎo)、市區(qū)協(xié)同、多方參與、利益共享”的墾造運作模式，為墾造項目實施提供穩(wěn)定制度環(huán)境。二是全面鋪開。始終堅持耕地保護黨政同責(zé)、齊抓共管，高位推動耕地墾造工作，建立分析研判、跟蹤督辦、激勵約束等配套制度，有計劃、有目標(biāo)、有節(jié)奏穩(wěn)妥有序科學(xué)實施墾造項目。通過自行開墾，改變了以往依賴市級財政資金實施墾造、依賴跨市易地購買落實占補的被動模式，2022年至今，全市備案入庫指標(biāo)數(shù)量（耕地數(shù)量10028畝、水田規(guī)模11090畝）遠(yuǎn)大于農(nóng)轉(zhuǎn)用報批耕地占用需求（耕地數(shù)量6946畝，水田規(guī)模4596畝），市級財政資金節(jié)省約3/5，超額完成省級下達我市2022—2023兩個年度的耕地墾造任務(wù)，實現(xiàn)了耕地墾造項目“實施一批、驗收一批、儲備一批”良性循環(huán)和耕地占補市域自主平衡，入庫指標(biāo)屢創(chuàng)新高，墾造規(guī)模排名全省前列，2023年首次實現(xiàn)耕地凈流入1.6萬畝，守牢了耕地保護紅線，實現(xiàn)了重點項目用地需求“應(yīng)保盡保”，為全市社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供堅強有力的要素保障。

三、激活基層動能，推動項目實施提速增效。一是實施擴權(quán)強區(qū)。2022年7月市委、市政府聯(lián)合印發(fā)了《�？谑羞M一步擴極強區(qū)的實施意見》，賦予區(qū)級墾造項目實施權(quán)限，形成了“區(qū)級審批實施、市級協(xié)同驗收、屬地嚴(yán)格管護”的工作架構(gòu)，做到權(quán)責(zé)清晰、運行高效、質(zhì)量可控。為確保區(qū)級有序有效承接，我局精心制作了《工作指導(dǎo)手冊》規(guī)范審查要點、報批程序、材料清單、工作流程，高頻次深入各區(qū)、深入一線“手把手”業(yè)務(wù)指導(dǎo)，有效激發(fā)基層參與墾造工作的主動性和積極性。二是實施流程重構(gòu)。把耕地墾造作為全市重點工作推進，市委主要領(lǐng)導(dǎo)定期調(diào)度，市政府主要領(lǐng)導(dǎo)靠前指揮，通過超前謀劃、全程跟蹤、清單管控、省市區(qū)聯(lián)動全過程閉環(huán)管理，高效開展項目驗收復(fù)核、備案入庫，項目審批時限減少了37%、驗收時限減少了71%，跑出了耕地墾造“�？诩铀俣�”。三是開展“量質(zhì)并重”建設(shè)。強化墾造項目后期管護，2023年7月印發(fā)《�？谑醒a充耕地項目后期管護實施方案》，落實后期管護和田長巡田護田制度，利用“多規(guī)合一”信息化平臺，實現(xiàn)耕地全流程、全要素、全覆蓋監(jiān)管，確保補充耕地“一畝不假”“良田糧用”。2022年以來，我市已累計撥付54個補充耕地項目指標(biāo)購買資金，進一步激發(fā)區(qū)級主動性，撬動社會資本活力，切實帶動了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增加就業(yè)和收入。墾造項目實施產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益，瓊山區(qū)“萬畝田洋”孕育的“瓊山福稻”農(nóng)業(yè)品牌正打入國際市場。

四、深化節(jié)約集約，強化資源利用全周期管控。一是精準(zhǔn)高效配置產(chǎn)業(yè)用地。實行推廣長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期、混合用地等差別化供地方式，實施產(chǎn)業(yè)項目準(zhǔn)入“合同+協(xié)議”監(jiān)管模式，推出“標(biāo)準(zhǔn)地﹢清單式供應(yīng)”“拍地即進場”等多種應(yīng)用場景，以及規(guī)劃設(shè)計方案“預(yù)審”和“三張圖”極簡審批、分類別告知承諾和容缺豁免、分階段辦理規(guī)劃許可、分期分棟核實等審批新模式，推動建設(shè)項目“交地即交證”“拿地即開工”，通過“多樣化”資源配置新方式和“極簡極速”審批新模式，縮短企業(yè)拿地動工時間，精準(zhǔn)匹配企業(yè)需求。二是深挖存量資源潛力。出臺儲備地臨時利用管理規(guī)定，規(guī)范開展短期不供應(yīng)儲備土地有償使用和臨時利用。出臺《閑置國有建設(shè)用地認(rèn)定工作細(xì)則》，累計處置閑置土地0.9萬畝、批而未供土地1.7萬畝，大幅提高利用存量用地的比重。推廣土地預(yù)告登記轉(zhuǎn)讓制度，助力二級市場土地高效流轉(zhuǎn)。三是推動空間立體復(fù)合配置。落實基礎(chǔ)設(shè)施節(jié)約集約用地要求，積極引導(dǎo)地上、地下空間一體化規(guī)劃設(shè)計與整體開發(fā)，用“地下”換“地上”，用資金、技術(shù)換空間。比如�？诙〈逦鬯�處理廠項目、�？跒I江西污水處理廠、江東水質(zhì)凈化中心等項目，采用地上空間建設(shè)生態(tài)公園、辦公管理區(qū)或商業(yè)綜合體，地下部分建設(shè)下沉式水廠的復(fù)合利用模式，節(jié)約土地資源，提高土地效益，打造高品質(zhì)城市公共空間。

耕地保護轉(zhuǎn)型的內(nèi)容與路徑

耕地保護的轉(zhuǎn)型需要解決當(dāng)前耕地保護產(chǎn)生的問題并滿足高質(zhì)量發(fā)展的要求，以問題為導(dǎo)向，以要求為目標(biāo)，實現(xiàn)數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、人才四位一體的耕地保護轉(zhuǎn)型。

一、耕地數(shù)量保護路徑。按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，確認(rèn)現(xiàn)存各質(zhì)量等級的耕地數(shù)量，按照理清的數(shù)量設(shè)置各質(zhì)量等級耕地的數(shù)量紅線，實施占補平衡政策時應(yīng)按占用耕地的質(zhì)量等級補充同等質(zhì)量等級的耕地，且占用耕地方應(yīng)根據(jù)所占耕地的質(zhì)量等級額外繳納耕地補償費用，所占耕地質(zhì)量等級越高，補償費用對應(yīng)越高。補貼費用可以用于補充耕地或其他面臨質(zhì)量等級下降的耕地上，對于提升耕地質(zhì)量的個體進行獎勵等。海南省后備耕地資源不足，耕地數(shù)量的增多存在天然瓶頸，所以數(shù)量上的整體目標(biāo)應(yīng)側(cè)重于高質(zhì)量等級耕地在總體耕地數(shù)量中的占比。不斷提高高質(zhì)量等級在整體耕地中的占比，相較以往占補平衡過程中耕地總體數(shù)量的守恒更具備實際意義。根據(jù)海南省2017至2019年間耕地質(zhì)量等級加權(quán)平均等是5.83等，耕地質(zhì)量等級屬中等偏下水平的情況，對等級的耕地，明確數(shù)量目標(biāo)。需要基數(shù)不減少，高等級質(zhì)量耕地比例不斷上升的耕地數(shù)量發(fā)展路徑。

二、耕地質(zhì)量保護路徑。耕地質(zhì)量的保護，首先需要加強對耕地用途及使用過程的監(jiān)控，通過引進新型技術(shù)加強耕地質(zhì)量的監(jiān)測是途徑之一，例如耕地賦碼、無人機巡視、衛(wèi)星遙感等技術(shù)實現(xiàn)對耕地用途的管控，發(fā)現(xiàn)對耕地質(zhì)量有負(fù)面影響的行為時責(zé)令整改。因目前中央政策對于耕地保護政策主要以強制命令型政策為主，地方政府對于耕地保護的動力不足，監(jiān)測耕地質(zhì)量的主體應(yīng)多元化，其他主體的測量結(jié)果具備參考價值，例如引入耕地保護相關(guān)社會組織，利用社會組織的志愿性、獨立性對耕地展開質(zhì)量抽檢，以及監(jiān)督耕地“非農(nóng)化” “非糧化”的問題。此外，利用社會組織的非營利性，可以免費培訓(xùn)農(nóng)民耕藝，推動耕地的合理使用，規(guī)范種植行為，策劃耕地的長期使用計劃，向農(nóng)民宣傳耕地保護政策，幫助農(nóng)民保護耕地，嘗試推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。地方政府應(yīng)重視提高耕地的灌溉條件、普及機械化等，為耕地的質(zhì)量提升、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提供基礎(chǔ)。構(gòu)建耕地質(zhì)量目標(biāo)體系，根據(jù)各區(qū)耕地實際情況制訂質(zhì)量發(fā)展計劃，確定近期、中期及遠(yuǎn)期目標(biāo)，定期監(jiān)測是否達到計劃中目標(biāo)，實現(xiàn)“藏糧于地”。在政績考核中將耕地質(zhì)量保護目標(biāo)達成率作為依據(jù)之一。

三、耕地生態(tài)保護路徑。耕地的生態(tài)保護因其價值未能體現(xiàn)，受到的重視程度不足。就當(dāng)下而言，應(yīng)不斷豐富耕地生態(tài)的內(nèi)涵，將耕地中固化碳的能力、為動物提供棲息地等的功能進行挖掘，尋找合適途徑實現(xiàn)生態(tài)價值的轉(zhuǎn)換，為耕地保護提供經(jīng)濟支撐。耕地的生態(tài)建設(shè)直接作用于出產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品上，更少受重金屬、微塑料等的污染，使其農(nóng)產(chǎn)品更加優(yōu)質(zhì)。耕地生態(tài)保護成果應(yīng)嘗試附加于其出產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品上。圍繞耕地生態(tài)建設(shè)，構(gòu)建生態(tài)目標(biāo)體系，豐富耕地生態(tài)的內(nèi)涵，量化耕地生態(tài)作用，搭建生態(tài)價值產(chǎn)品轉(zhuǎn)換路徑。

四、耕地人才保護路徑。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，保障糧食安全，關(guān)鍵在人，需要有一支高素質(zhì)的職業(yè)農(nóng)民隊伍。各地要立足當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，把專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場主、農(nóng)民合作社負(fù)責(zé)人、農(nóng)機手等作為重點培育對象，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)職業(yè)教育，強化農(nóng)民教育培訓(xùn)體系建設(shè)，逐步建立農(nóng)民免費培訓(xùn)制度。同時積極探索新型職業(yè)農(nóng)民認(rèn)定管理方式，加大新型職業(yè)農(nóng)民政策扶持，穩(wěn)定和壯大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者隊伍，為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供人才支撐。

耕地保護還需要當(dāng)?shù)卣�府的支持�?/strong>《海南自由貿(mào)易港土地管理條例》中為土地制度改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要舉措的“小切口”預(yù)留了制度空間，各市縣政府對耕地保護采取積極主動的嘗試，把小田變大田，推動耕業(yè)產(chǎn)業(yè)化的建設(shè)。